Grote contracten: ?eerst superhip, nu verguisd
Na forse verliezen bij grote infraprojecten als de zeesluis in IJmuiden willen bouwers dat de contracten minder omvangrijk worden. Maar de laatste jaren hebben grote publiek-private bouwprojecten juist veel tijdwinst en voordeel opgeleverd.
Werkzaamheden aan de snelwegcombinatie A1-A6 bij het knooppunt Muiderberg.
Werkzaamheden aan de snelwegcombinatie A1-A6 bij het knooppunt Muiderberg.Foto: Goos van der Veen / Hollandse Hoogte
In het kort
De laatste jaren zijn infrastructurele werken met grote contracten in de markt gezet.Dit leverde bij enkele projecten grote financiële problemen op voor bouwers. Er is een roep om contracten kleiner of simpeler te maken, maar dan dreigen ook de voordelen van grote geïntegreerde contracten te verdwijnen.
Het zijn leuke dagen voor een minister van Infrastructuur en Waterstaat als op 8 juli de verbrede A6 bij Almere wordt geopend. De hemel is grauwgrijs, maar de stemming is er niet minder positief om. De snelweg gaat eerder open dan gepland, de bouw is binnen budget gebleven en het is ook nog de allereerste energieneutrale snelweg van Nederland.
'Als alle projecten waar ik mee te maken heb net zo voorspoedig zouden gaan, zou mijn baan heel wat minder energieverslindend zijn', zegt minister Cora van Nieuwenhuizen dan ook met een brede glimlach bij de opening van de snelweg. Het is bouwers Dura Vermeer en Besix gelukt om de verbreding een jaar eerder op te leveren. Wat betreft publiek-private samenwerking is het een project uit het boekje.
Dat is een belangrijk lichtpunt na een recente reeks van infrastructurele probleemprojecten. In juli kwam de bouw van het Zuidasdok in Amsterdam - de ondertunneling van de snelweg A10 in het hart van het Amsterdamse zakendistrict - op losse schroeven te staan. Eerder leverde de nieuwe zeesluis in IJmuiden de bouwers en het Rijk bij elkaar bijna €300 mln aan tegenvallers op. Bij knooppunt Hoevelaken is het contract met BAM en Van Oord ontbonden.
De gemene deler in deze drie gevallen: het gaat om publiek-private samenwerkingscontracten (PPS) waarbij bouwers een grote verantwoordelijkheid kregen en meer risico's dan voorheen droegen. En waar dat in Almere efficiëntievoordelen opleverde, ging het bij die projecten juist net mis door forse tegenvallers. Sindsdien neemt de roep om simpelere en kleine contracten toe. Maar pas op, zeggen experts. Gooi het kind niet met het badwater weg. Grote geïntegreerde contracten kunnen wel degelijk goed uitpakken. Kies alleen goed wanneer en hoe je ze gebruikt.
Zeesluizen bij IJmuiden met de derde sluis in aanbouw.
Zeesluizen bij IJmuiden met de derde sluis in aanbouw.Foto: Michiel Wijnbergh / Hollandse Hoogte
'Kijk uit voor slingerbeweging'
'De slinger moet nu niet de andere kant uitslaan', waarschuwt Harry Sterk van kennisorganisatie PPS Netwerk Nederland, en voorzitter van het Executive MBA-programma op het gebied van PPS bij Nyenrode. Sterk: 'Tien jaar geleden en zelfs vijf jaar geleden was publiek-private samenwerking nog superhip, bij de overheid en bij de aannemers.'
Vanuit het Rijk werd de meest uitgebreide contractvorm DBFM(O): Design, Build, Finance, Maintain en eventueel Operate in principe standaard bij grote projecten: de opdrachtnemer is verantwoordelijk voor ontwerp, bouw, financiering en onderhoud en soms beheer. Bij elk infraproject boven de €60 mln bekeek Rijkswaterstaat of deze contractvorm paste. Het Rijksvastgoedbedrijf maakte deze afweging bij elk project boven de €25 mln. Zo zijn onder meer sluizen, snelwegen, maar ook het Nationaal Militair Museum in Soesterberg (door Heijmans) met zo'n type contract gebouwd.
De meeste ervaringen waren goed, maar volgens Sterk liep het mis toen bouwers tijdens de recessie om werk verlegen zaten. De overheid had de leveranciers voor het uitkiezen. Ondanks de bedoeling ook op kwaliteit te letten, werden aanbestedingen uiteindelijk vooral beslist op prijs. Aannemers werden daarmee gedwongen buitensporige risico’s aan te gaan, als ze de tender wilden winnen. Vervolgens liepen bouwers bij een deel van die projecten en daarmee ook de opdrachtgevers tegen grote problemen aan.
'Dat was de swing de ene kant op', zegt Sterk. 'Nu er weer ruim voldoende werk is moeten we oppassen dat we niet de swing de andere kant op maken en zeggen dat publiek-private samenwerking niets is en niet werkt. We mogen niet terugvallen in traditionele contracten en simpele handel - gewoon dozen schuiven - dan doen we elkaar echt tekort.'
Tot 2016 goede ervaringen
DBFM(O)-projecten pakken in de meeste gevallen in eerste instantie vooral goed uit voor de opdrachtgever. Dat blijkt uit een evaluatie die het ministerie van Financiën in 2016 deed naar deze meest uitgebreide vorm van geïntegreerde contracten. Sinds het Rijk deze contracten is gaan gebruiken, is de geraamde kostenbesparing ten opzichte van traditionele aanbestedingen circa €1,5 mrd. Projecten vielen 10% tot 15% goedkoper uit dan geraamd. Voorheen pakten grote werken, zoals de Betuweroute, juist vaak duurder uit. Op één project na waren alle DBFM(O)-projecten eind 2016 op tijd beschikbaar.
Kleinere contracten niet per se minder complex
Jan de Bont, oud-directeur bij Rijkswaterstaat, waarschuwde recent in een open brief in Cobouw dat werken met kleinere contracten niet per se minder complex is. Weliswaar worden onderdelen overzichtelijker als een project in kleinere contracten is opgehakt. Tegelijkertijd ontstaan er juist nieuwe risico's als die onderdelen aan elkaar geknoopt moeten worden. Door verschillende belangen, spraakverwarring en fouten kunnen dan tegenvallers optreden.
Er speelt nog iets anders. De samenleving stelt steeds hogere eisen aan infrastructurele projecten. Het gaat niet alleen om de aanleg van een nieuwe weg en brug, maar ook om hoe die in overleg met de omgeving en het landschap wordt ingepast, om welke duurzaamheidsmaatregelen er komen en hoe vaak er onderhoud nodig is. Daar past eerder een groter samenhangend contract bij.
De kleinere contracten waar marktpartijen nu voor pleiten noemt De Bont dan ook 'een tegendraadse en vooral op eigen voorzichtigheid en conservatisme gestoelde keuze'. 'Het oogt allemaal wat “lui” en weinig dynamisch. Het wordt waarschijnlijk per saldo ook duurder en verschuift risico's vooral van marktzijde naar de opdrachtgeverskant.